El Libro Blanco de la Defensa Nacional ¿Qué es y para qué sirve?

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Según la Organización de los Estados Americanos (OEA) (2002) un Libro Blanco de Defensa es un documento clave de políticas públicas en el que se expone el concepto de defensa del gobierno. Se trata de un documento público en el que se presenta el amplio marco de política estratégica para la planificación de la defensa, con una perspectiva de mediano plazo. No se prevé que un libro blanco sea reelaborado cada uno o dos años, sino que brinde una perspectiva suficiente para la planificación plurianual. Su diseño debe ser suficientemente flexible como para dar cabida a pequeños cambios del entorno de la defensa.  Normalmente se prepara un nuevo libro blanco cuando se producen cambios importantes en el entorno estratégico o las prioridades públicas varían sustancialmente (Pereyra, 2021).

Los Libros Blancos de Defensa se producen luego de amplias consultas dentro y fuera del gobierno.  De hecho, el libro puede que no sea perfecto, pero el proceso de involucrar amplios sectores en una política pública siempre será algo bueno (Bitencourt, 2021). Esos documentos están destinados a reflejar un consenso de amplia base con respecto al papel que deben cumplir las fuerzas de defensa y seguridad en el país, en el contexto de las prioridades nacionales, del marco jurídico y los recursos (OEA, 2002).

Hace varias décadas se puso de manifiesto la gran importancia de que los países del continente americano contaran con estos instrumentos de transparencia y es por eso que mediante la resolución titulada «Fomento de la Confianza y de la Seguridad» (AG/RES. 1879 XXXII-O/02), la Asamblea General de la OEA encomendó al Consejo Permanente de dicha organización la preparación de lineamientos sobre la elaboración de documentos sobre políticas y doctrinas nacionales de defensa.

En cumplimiento de esta resolución, la Comisión de Seguridad Hemisférica consideró la propuesta de lineamientos elaborada por la delegación de Canadá en consulta con las delegaciones de Argentina, Brasil, Chile, El Salvador, Estados Unidos y Uruguay, que para ese año habían presentado sus políticas de defensa. Producto de dicho proceso, la comisión consideró y aprobó, en la sesión celebrada el 22 de octubre de 2002, el proyecto de Lineamientos para la Elaboración de Documentos sobre Políticas y Doctrinas de Defensa destinados a asistir a los Estados Miembros en la preparación de sus respectivos libros.

El documento resultante de dicho proyecto considera los principios básicos y plantea los problemas que podría ser conveniente que los gobiernos consideraran para la elaboración de sus propios libros blancos, basados en la experiencia de los Estados miembros de la OEA que ya han emprendido el proceso. En ese orden, se habla de los siguientes tópicos: características esenciales de debe tener un libro blanco; beneficios y ventajas de su preparación; proceso de elaboración; y contenido.

Como característica primordial, la OEA (2002) resalta que la labor de redacción puede incluir una evaluación de los riesgos y factores tradicionales y no tradicionales que afectan a la seguridad del país.  En el documento se destacan cuestiones de máxima prioridad para el país de que se trata y se reseña la manera de aplicar la política de defensa de modo de atender esos problemas de seguridad. También se describen en términos amplios las capacidades y funciones, corrientes y programadas, de las fuerzas de defensa. Así mismo, se deja constancia de los análisis realizados por el gobierno con respecto al entorno de seguridad del país, tanto en la esfera interna como en la internacional. 

Entre los beneficios y ventajas de los Libros  Blancos de Defensa se destaca su utilidad para el logro de los objetivos estratégicos del Estado, toda vez que en su contenido puede mostrar criterios de desempeño mensurables. Lo que ayuda al Ministerio de Defensa y sus dependencias a tener más control sobre el nivel de logro de dichos objetivos y además permite a esos organismos justificar las solicitudes de recursos presupuestarios que necesitan para alcanzar un nivel de desempeño óptimo a los efectos del cumplimiento de la política de defensa del gobierno (OEA, 2002).

Al abordar el proceso de elaboración, recomendado por el ya citado documento de lineamientos, nos encontramos con dos grandes preguntas ¿Cuál es el contexto de las políticas públicas en el que se inscribe la de defensa? y ¿Cuáles son los protagonistas clave a consultar a la hora de la redacción? La respuesta a la primera cuestión es que el libro es un enunciado de políticas públicas y no simplemente de la política de las Fuerzas Armadas. Por lo tanto, la política expresada en el documento debe ser congruente con los propósitos, prioridades y objetivos del gobierno, con la Política Exterior, con la Constitución y las leyes, y abordar cuestiones referentes a recursos.

A la hora de decidir a quién consultar, la organización recomienda un proceso de consultas orientadas por el gobierno a los más altos niveles. El gobierno puede basarse en las informaciones y aportes de los ministerios pertinentes (de Relaciones Exteriores, de la Presidencia, Economía, Hacienda y otros), así como en el asesoramiento de las comisiones congresionales. También se debe contar con las opiniones del público en general, de organizaciones no gubernamentales, de las empresas privadas, de las entidades académicas, de los grupos de estudio y de los asociados internacionales.

Si nos vamos al aspecto de contenidos, hay que recordar que estos van a depender de los diversos contextos históricos, geográficos, culturales, políticos y fiscales en que los países definen los peligros para su seguridad y sus objetivos, capacidades y restricciones en materia de defensa (Godnick, 2021).  No obstante, hay elementos comunes a muchos libros blancos (doctrina, capacidades, recursos, modernización, estructura) y ya no sólo existen libros blancos de defensa, sino también de una amplia variedad de temas, dependiendo de las políticas públicas que los Estados quieran transparentar. Ej.: desarrollo, firma digital, lucha contra el COVID-19, etc.

Volviendo la mirada al ámbito nacional, es justo resaltar que el legislador dominicano normalmente ha buscado la transparencia de las políticas públicas y a veces lo ha hecho desde el nivel constitucional. La Constitución de la República en su Artículo 138, sobre Principios de la Administración Pública, establece que la Administración Pública (incluido el estamento militar por supuesto) está sujeta en su actuación a los principios de eficacia, jerarquía, objetividad, igualdad, transparencia, economía, publicidad y coordinación.

Para el año 2005, 18 países de la región ya habían publicado sus políticas o estrategias de defensa/seguridad. Posiblemente por esta razón el Presidente Luis Abinader ha puesto especial interés en la redacción del Libro Blanco de la Defensa de RD, ya que el proyecto estaba presente en su programa de gobierno entregado a la JCE. Actualmente, bajo la dirección del Ministro de Defensa y con la asesoría del Centro William J. Perry, una comisión de militares y civiles notables se encuentran trabajando a toda máquina en la redacción de dicho libro.

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